2．人口流动有助于改善农村生态环境，为“美丽乡村建设”提供优良的自然条件。在几乎所有的具有二元经济结构特征的国家和地区，农村劳动力剩余都是一个基本经济特征。长期以来，农村剩余劳动力的庞大总量和高比例，也是中国的一个重要国情特点。可以说，城镇化的快速推进、二元经济结构的逐步消解与农村剩余劳动力的持续转移是相伴共生的。从治理的角度看，当农村存在大规模剩余劳动力时，资源环境的承载压力较大，加上过密化的生产方式，生态环境极易遭受破坏。比如研究表明，农村生态环境压力较大的地区主要分布在人口众多、农业集约化程度较高、乡村工业较发达的地区，农药化肥、畜禽养殖业污染应是重点控制的农业面源污染类型（梁流涛，2009）。当村民大规模外出务工经商后，乡村资源环境的压力会大幅减小，乡村生态环境有了缓冲空间。当然，这不是绝对的，因为伴随着人口外流、监管不力，存在城镇垃圾向农村地区偷偷转移的现象。
3．人口流动有助于提升农民的思想认识和技能水平，为乡村社会治理营造良好的现代化氛围。中国现代化进程的关键在于乡村的现代化、在于农民的现代化。乡村人口流入城市工作生活或多或少能接触现代科学技术及先进理念，视野得到开阔，技能水平得到提升，思想观念进一步解放，有助于培养新的乡村精英。这些人回乡后往往能产生较好的示范效应，能对乡村生产和生活方式带来积极影响，可以从中培养、选拔村干部，优化乡村干部队伍的构成。总之，在乡村振兴战略推进过程中，支持掌握特定技术技能的农民工、高校毕业生等人员返乡创业，参与村庄管理，有助于改善乡村社会治理形态、促进农村一二三产业融合发展。
（二）对流出地乡村社会治理的负面影响
尽管乡村人口流动能带来一些积极效应，但其负面影响也是很明显的，突出的如，乡村人口和人才大量流出不仅在一定程度上冲击着农业的基础地位，影响农村经济发展，还会动摇固有的乡村秩序，影响乡村社会稳定和基层建设。
1．人口流出导致不少乡村面临较为严重的人口结构失衡问题，不利于乡村经济发展和乡村社会治理。中国流动人口动态监测调查显示，人口流出导致农村留守儿童、留守老人现象普遍存在，留守儿童约占农村儿童总体的35.6%、留守老人则占农村老人总体的31.8%。青壮年劳动力大量外出使得留守儿童的教育、留守老人的养老和医疗护理问题益加严峻，给乡村经济发展和社会治理带来巨大压力。第三次全国农业普查数据显示，我国农业生产经营人员的年龄结构明显老化，55岁及以上的农业生产经营人员占比高达33.6%。杜鹰对安徽阜阳、江西抚州、四川达州等三个农业大市的调研也显示，农村劳动力仍在大规模外流，安徽阜阳农村外出打工人员高达350万人，占当地农村劳动力总数的65.2%，江西抚州、四川达州农村外出打工人员分别为81万人和183万人，分别占当地农村劳动力人数的42.0%和62.5%（图3所示）。外出打工的年龄段主要集中在20-49岁，也就是说，流出的主要是青壮年劳动力[例如，根据杜鹰的调研数据测算，抚州市金溪县陆坊乡桥上村20‐49岁外出打工的人数占该年龄段总人数的65.42%，达州市大竹县庙坝镇花板桥村20‐49岁外出打工的人数则占该年龄段总人数的73.0%。]。这显然不利于乡村经济发展。例如，呼和浩特市土默特左旗毕克齐镇大古城村留在村内劳作的村民人数不足200人，其中最年轻的劳动力是46岁，因严重缺乏青壮年劳动力和农业科技人才，导致不少农业生产大棚处于闲置状态。
图3 三个农业大市农村外出打工人员情况
资料来源：根据杜鹰《从三个农业大市看乡村人才振兴——安徽阜阳、江西抚州、四川达州调研报告》数据绘制，清华三农论坛2019，2019年1月12日。
2. 人口流动加剧了流出地乡村的人才流失，部分乡村公共事业管理和社会治理因人才匮乏陷入困境。如果按人力资本水平排列，劳动力转移通常是按高低次第进行的，实现了转移的劳动力，往往是人力资本水平较高、转移能力较强的劳动者群体，而尚未转移出来的农村劳动力，大都是转移就业中易遇到困难的群体（蔡昉，2008）。如此一来，留守农村的大都是妇女、儿童、老人等“三留守”群体，不少乡村甚至连留守妇女也不太多，几乎只剩老人和小孩。从留守群体看，乡村人力资本结构显然在劣化。而且，乡村教师也在流失和错配，乡村基础教育质量堪忧。“中国教育财政家庭调查2017”显示，乡镇教师每天的工作时间要比县城教师多0.8小时，教学任务较重，加上职业发展空间有限，乡村很难吸引和留住优质师资，尤其缺乏音体美专业教师。
我们在甘肃、湖南、山西、内蒙古等地乡村调研时，就有不少乡镇干部直言基层工作难做，乡村青壮年劳动力和人才流失严重，村“两委”换届时往往会因村干部“难选”“难留”等问题头疼，有时候不得不“矮子里面选将军”[杜鹰（2019）对阜阳、抚州、达州的调研也表明“农村本土人才流失严重，培养乡土人才力度不够”“村干部难选、难当、难留、待遇低”。]。以广东为例，全省村支书的平均年龄是48岁，村主任的平均年龄是46岁，年龄普遍偏大，这在粤东、粤西等传统农业型村庄更为突出。村“两委”干部学历普遍偏低，难以参加公务员、事业单位公开招考，缺乏成长空间，党组织书记基本就是村干部的“天花板”。总体而言，相较于广东、江苏等沿海发达地区，甘肃、湖南、山西、内蒙古等中西部地区由于传统文化和人力资源等因素制约，乡村社会治理行政主导色彩较为浓厚，村“两委”功能比较单一，存在职能错位、权力失范和“虚置化”等问题，农村权力精英类型单一、结构趋同较为明显，乡村人才队伍建设刻不容缓。
3．人口外流加剧了流出地乡村的婚姻挤压风险，给乡村社会稳定及治理带来较大压力。出生性别比失衡累积效果造成的同龄适婚女性短缺，只是农村男性婚姻挤压的一个诱因，更直接的原因是农村女青年初、高中毕业后大规模流向城镇就业或就学，而甚少回乡就业生活，导致农村适龄女性稀缺。我们对甘肃、山西、湖南一些偏远乡镇的调研显示，20世纪90年代甚至十年前，当地男青年在邻村或本乡镇就能找到对象，现在则需要跨好几个村镇相亲，500人左右的村庄甚至会有二三十个成年男性找不到对象。由此，不少农村青壮年男性为了找对象而奔赴城镇就业生活，一方面是为了应对农村日渐高涨的彩礼而积蓄资金，同时也是为了扩大婚姻市场搜寻范围、提高婚姻匹配的概率。
4．人口流动会导致外出人员的部分政治权利流失，不利于乡村基层民主建设和公共事务决策。从流向看，“跨省流动”和“省内县外”是人口流动的主要方向。这意味着村民外出务工后，同家乡的空间距离通常会比较大，导致他们难以了解家乡实际情况。特别是涉及村庄重要公共事务决策时（如村“两委”换届选举、低保户和贫困人口认定），在外务工或生活的村民往往难以顺畅表达自己的利益诉求，影响其对自身权利的行使。近年来尽管采取邮寄选举、委托选举、视频会议等多种方式来保障外出务工村民行使自身的政治权利，但其效果跟村民在现场亲自参与是有差别的。更有甚者，存在村民不知情或故意歪曲信息等恶劣情形，外出村民的政治权利难以得到有效保障。这些都是人口流动背景下，乡村社会治理亟需关注和解决的问题。
二、人口流动对流入地乡村社会治理的影响
人口流动除了对流出地乡村社会治理产生影响，对流入地乡村社会治理也会带来相应冲击，主要体现在以下两方面。
（一）人口流动改变了流入地乡村的人员构成状况，增加了流入地乡村社会治理复杂性
人口流动会增加流入地乡村社会治理的复杂性，典型的当数珠三角地区。在广州、佛山、东莞等地调研看到，当地乡村高度城镇化，不少农民工聚居在“城中村”。例如，南海区经济社会发展水平高，吸引了大量外来人口前来工作生活，2017年南海区户籍人口数是141万人，而登记在册的流动人口却高达185万人；东莞非户籍常住人口与本地户籍常住人口的比例高达3：1，“人口倒挂”现象突出。
对流入地乡村而言，还存在着外来人口与本地居民的融合问题，容易触发“本客矛盾”。特别是在村庄和社区公共事务参与、基本公共服务的保障及服务方面，往往容易多发矛盾。民间纠纷也由过去的邻里矛盾、婚姻家庭等常见性纠纷向专业性、行业性、复杂性和群体性等多元社会矛盾转变，流入地乡村社会治理压力凸显。这方面，南海区的实践探索值得认真总结借鉴。南海区2009年开始开展“平安村居”创建工作，2012年基本实现“平安村居”全覆盖，2012-2017年“平安村居”维持率均达到95%以上。以桂城街道平东社区为例[桂城街道平东社区位于广州和佛山交界处，辖区面积约1.73平方公里，常住人口2.32万人，其中户籍人口5200多人，非户籍常住人口18000人。]，2014年以来该社区借助南海区全面开展驻点直联工作的契机，坚持以党委为核心，以网格直联为抓手，通过社区治理精细化、公共服务均等化和文化共融多元化三大举措推进融和共治，逐步探索出一条与开放型产业链条相适应的开放型社区融和治理体系。
作为人口流入地，南海区的乡村社会治理做得好，除了领导有方、勇于探索、积极作为外，一个关键因素还在于高质量的村“两委”干部队伍。目前，南海区村及“村改居”社区共有“两委”干部1277人，其中，大专及以上学历干部1112人，占比87.1%，这样的高学历村“两委”干部队伍是其他地区难以比拟的。因为从广东全省看，大专及以上学历的村支书比例仅为23.3%，大专及以上学历的村主任比例只有18.0%，南海区村和“村改居”社区“两委”干部的受教育程度显然远优于广东省平均水平。
（二）人口流入给流入地乡村基本公共服务供给带来巨大压力，亟须加强财政投入、放宽激活编制资源
人口流动在改变人口分布格局的同时，也改变了公共服务的地区供求态势，这就要求调整公共服务资源的配置方式，加快实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展，避免供需脱节。目前的实际情况是，不少公共服务仍以户籍人口为基础进行配置，这就导致流入地的基本公共服务供不应求。以教育为例，不少流动人口子女只能在师资条件较差、教育资源相对缺乏的民工子弟学校接受教育，或者被迫返乡就学。在广东调研发现，尽管当地政府高度重视并积极采取措施解决流动人口子女教育问题，但依然有相当比例的流动人口子女未能入读当地公办义务教育学校。例如，2018年广东332万异地务工人员随迁子女学生中，入读当地公办义务教育学校的随迁子女只有167万人，只占异地务工人员随迁子女学生总数的50.2%，尚有一半的异地务工人员随迁子女未能入读当地公办义务教育学校，民办学校由此承担了较大的分流职能，亟需加强扶持。
问题的另一面是，人口净流入地区教师编制资源急缺。2018年珠三角地区公办小学在校生为325.3万人，按照现行生师比核定标准，应核定教职员编制17万余名，但实际上只核定了15万余名，只占应核定编制数的85%，其余15%（2万余名）教职员工的编制缺口受现行制度限制无法增加，不少公办学校不得不以“临聘教师”的方式满足教学需求。
三、主要政策建议
本文基于广东、湖南、甘肃、山西、内蒙古等区域调研情况，探讨了人口流动对乡村社会治理的影响。尽管人口流动有助于优化乡村经济结构、提升农村居民收入和消费水平，有助于改善农村生态环境、提升农民的思想认识和技能水平，但其负面影响也是不容忽视的。对部分乡村而言，人口流动的负面效应甚至大于积极作用，处理不当会影响乡村振兴战略的实施效果。鉴于此，本文认为在总的政策架构上应着力构建以常住人口为本的乡村社会治理政策体系。
（一）人口流出地乡村社会治理的政策着力点
1. 壮大农村集体经济，夯实治理基础。俗话说“手里没把米，唤鸡也不灵”，从现实看，农村集体经济弱化，使乡村社会经济协调发展失去了集体积累和综合统筹的机制性保障。亟须选优配强村庄带头人，加强镇村两级农经体系建设。进一步放宽农村基本经营制度，可以探索组建村集体股份有限公司、集体资产管理公司或其他法人类型的经济组织，法人以其财产或土地使用权进行投资，不断壮大农村集体经济，让乡村社会治理具备较为坚实的经济基础。
2．加强乡村人力资本投资，优化县域人力资源配置。当前的乡村建设仍偏重于抓资金、上项目，对人力资本重视不够。调研显示，部分乡镇干部根本就没有认识到技能培训的重要性，缺乏乡村人力资本投资的长远考虑，过于热衷立竿见影的房屋改造、道路交通和农田水利建设，使得乡村投资领域越发集中、狭窄，而“人的现代化”短板却迟迟没能补上。为今之计，需立足乡村社会治理和乡村振兴实际需要，聚焦村干部和村集体经济负责人、农村实用人才、农业科技人才、下乡返乡创业人才、乡村教师和乡村医生等人才类型，强化乡村人力资本投资，在县域内统筹专业人才使用，创新人才制度，优化人力资本配置、提高人才管理和服务效能。
3．合理引导人才回流，建立城市人才入乡激励机制。随着工业化、城镇化深入推进，乡村人口外流还将持续较长的历史时期。基于这一事实，要统筹好人口流出和人才回流工作，合理引导乡村振兴和社会治理亟需的人才回流。党和政府很重视这方面的工作，近年来陆续发布了系列重要文件。例如，2015年6月21日国务院办公厅印发《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（国办发〔2015〕47号），2016年11月29日印发《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）。特别是2019年5月5日发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出“建立城乡人才合作交流机制，探索通过岗编适度分离等多种方式，推进城市教科文卫体等工作人员定期服务乡村。推动职称评定、工资待遇等向乡村教师、医生倾斜，优化乡村教师、医生中高级岗位结构比例。引导规划、建筑、园林等设计人员入乡。允许农村集体经济组织探索人才加入机制，吸引人才、留住人才。” 这些文件及相关举措有助于引导返乡下乡人员创业创新，夯实乡村人才基础，是推动乡村振兴、提升治理水平的重要法宝，建议就此制定专项引才计划（规划）。
4．调整村委会选举时间，保障外流人口政治参与。春节前后这段时间是外出务工人口的返乡高峰期。建议将村委会的换届选举时间调整到春节前后，这样不仅能最大限度地保证村民广泛参与，保障外出务工人员行使政治权利，还有利于选出更合适的村“两委”干部。与此同时，尽可能扩大流动人口在流入地的政治参与，比如参与社区事务管理、担任楼道长、协管员等，增强流动人口的归属感，促进流动人口社会融合。
5．适当进行“合乡并村”，建立新型农村社区。我国大部分农村仍然延续“大分散、小集中”的传统居住模式，村庄格局没有发生太大改变。在城镇化深度推进、乡村人口大量外流的背景下，适当进行“合乡并村”很有必要。这一方面有利于土地、资金等资源的优化配置，避免乡村基础设施重复建设、提高公共设施利用率。另一方面，通过“合乡并村”可以给基层政权“瘦身”，提高乡村社会治理效能。在有条件的地方可以建新型农村社区，改善村民的生产和生活条件。譬如，根据实际情况科学编制乡村规划，将边远村落的留守村民向中心村集中，建设新型农村社区。可以选择乡镇所在地或交通便利、经济条件较好的村庄作为中心村，通过完善公共设施、优化居住环境、增强村级服务功能吸引周边村民的加入。通过新型农村社区建设，可以使留守的村民相对集中居住，这样既方便相互照应，也契合人口流动背景下的乡村社会治理需求。
6．整合乡村社会资本，规范乡村社会治理。社会资本是乡村社会治理不可忽视的重要方面，其核心特质可归结为信息共享、群体认同和公开合作（Durlauf et al.，2004）[社会学家认为，社会资本是实际或潜在的资源集合，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，而且这些关系或多或少是制度化的。]。对广大乡村而言，家族、宗族和姻亲是乡村社会资本的主要形式。在组织化程度低的地方，家族、宗族往往成为村庄资源配置的主导力量。这样好的方面是，可以借助其凝聚力和号召力来培育村民的责任感，维持和谐有序的乡村治理格局。当然其负面效应也很明显，家族、宗族过于强大会对乡村社会治理造成威胁，扰乱乡村秩序。尤其是在“一姓独大”的村庄，家族或宗族势力往往容易垄断村庄公共权力，破坏村民自治。应注意整合乡村社会资本，引导其更好地服务乡村和地方社会治理，确保治理的法治化和规范化。
（二）人口流入地乡村社会治理的政策着力点
1．完善非户籍人口对常住社区（村居）管理的参与机制，将流动党员纳入属地管理，畅通非户籍常住人口表达意见的渠道。广东在这方面做了不少颇有价值的探索。2017年广东省以村“两委”换届选举为契机，率先推进非户籍常住居民及党员参加常住地村“两委”选举试点工作，引导非户籍常住人口有序参与常住地基层共治。但是，由于农村的特殊性，试点工作主要集中在城市社区，农村试点只有31个，不到试点总量的2.1%，绝大多数外来人口依然无缘参与。
2. 优化财政转移支付，提高流动人口教育、医疗、卫生计生等公共服务的供给水平和覆盖面。需进一步优化财政转移支付制度，破除财政“分灶吃饭”的制约和影响，加大对人口流入地区的财政支持。尽可能创造条件，为非户籍常住人口提供与户籍人口均等的基本公共服务，不断增强流动人口的获得感、安全感和幸福感，推动流动人口社会融合。
3．支持群团组织和专业性社会组织参与流入地乡村治理，完善流动人口管理和服务工作。长期以来，一些地区的乡村社会治理主要以维护社会稳定为着力点，对行政手段的依赖比较多，乡村社会治理的综合成本也比较高。新时代加强和创新乡村社会治理，亟须转变治理理念，完善乡村治理格局，要充分调动、积极发挥妇联和共青团等群团组织的作用，支持专业性社会组织参与乡村社会治理，以此消解、分担基层政府的部分工作压力，打造共建共治共享的乡村社会治理格局。总之，无论是人口流出地还是流入地，都需加强对乡村社会治理工作的监督、检查和指导，不断提升拓展乡村基层干部的知识水平和视野。
参考文献
[1]蔡昉.刘易斯转折点——中国经济发展新阶段[M].社会科学文献出版社,2008:35－40.
[2]李建伟,周灵灵.中国人口政策与人口结构及其未来发展趋势[J].经济学动态,2018(12):17－36.
[3]梁流涛.农村生态环境时空特征及其演变规律研究[D].南京农业大学,2009.
[4] Durlauf, Steven N., and M. Fafchamps, Social Capital[D].NBER Working Paper, 2004.
作 者： 周灵灵，经济学博士、博士后，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所助理研究员。
来源： 本文系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“新时代我国乡村治理创新发展研究”课题报告之一。经作者授权转载自福建省人民政府发展研究中心月刊《发展研究》2020年第1期。
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