作者｜何代欣「中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任」
文章｜《中国金融》2022年第22期
2022年下半年，在中央坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，全面落实疫情要防住、经济要稳住、发展要安全的要求下，财政政策将通过多层面传导机制，积极稳妥地为促稳定、保大局作出应用贡献。
以稳增长为目标的规模性财政政策部署
财政政策全力支撑经济稳增长。2022年上半年，我国国内生产总值达562642亿元，按不变价格计算，同比增长2.5%。其中，第二季度经济顶住压力实现正增长——先是4月份主要经济指标深度下跌，而后5月份主要经济指标降幅收窄，接着6月份经济企稳回升。这得益于以稳增长为目标的宏观政策全面发力。同期，全国一般公共预算收入105221亿元，扣除留抵退税因素后增长3.3%，按自然口径计算下降10.2%。其中，全国税收收入85564亿元，扣除留抵退税因素后增长0.9%，按自然口径计算下降14.8%；非税收入19657亿元，比上年同期增长18%。在收入端，财政在牺牲一定收入增速的情况下，通过继续实施大规模税费支持政策，尤其是快速推进增值税留抵退税政策，促进了国民经济稳定运行。在支出端，为了确保各级政府可支配财力总体稳定，2022年度地方政府专项债发行计划在上半年就已提前完成。这为下半年加快项目投资进度、形成实物工作量奠定了基础。可以看到，积极财政政策不断加大规模扩张，运用组合式税费支持政策、地方政府专项债等工具，在供给侧与需求侧同时发力。事实上，2019年以后，财政扩张已经不局限在每年年初政府工作报告中提及的赤字率范围，而是通过不同预算资金调配方式和抗疫特别国债等形式，尽可能放大规模性财政政策功效。
以稳就业为目标的财政帮扶市场主体
就业是最大的民生。稳就业的根本是要稳定市场主体运行，尤其是要为吸收就业能力较强的中小微企业营造有利于生存与发展的宏观环境。为此，财政政策面向中小微企业提供了多层次的支持政策。以阶段性缓缴企业三项社会保险费政策为例，受疫情影响严重地区生产经营出现暂时困难的所有中小微企业、以单位方式参保的个体工商户，可申请缓缴三项社保费单位缴费部分，缓缴实施期限到2022年底，期间免收滞纳金。同时，以个人身份参加企业职工基本养老保险的个体工商户和各类灵活就业人员，2022年缴纳费款有困难的，可自愿暂缓缴费，2022年未缴费月度可于2023年底前进行补缴。这种从经济运行最微观层面也是从社会保障最底层切入的财政帮扶思路，在以往的政策部署中并不多见。为最困难的中小微企业和个人降低税费成本负担，正成为财政政策直接惠及市场主体的新方向。
以稳投资为目标的加快专项债发行运行
作为当前政府投融资主要形式，专项债发行加快、规模增大成为积极财政政策支撑国民经济发展，发挥财政乘数作用的重要抓手。2022年7月28日，中共中央政治局会议指出，宏观政策要在扩大需求上积极作为。财政货币政策要有效弥补社会需求不足。用好地方政府专项债券资金，支持地方政府用足用好专项债务限额。数据显示，2022年前6个月，全国发行地方政府债券52502亿元，其中专项债券39185亿元，较之年度计划增加2685亿元。2021年同期，全国发行地方政府债券33411亿元，其中专项债券17308亿元，增幅之大超过各方预期。2022年下半年，国务院提出加快中央预算内投资项目实施，督促地方加快专项债使用。以市场化方式用好政策性开发性金融工具，支持的项目要符合“十四五”等规划，既利当前又惠长远，主要投向交通、能源、物流、农业农村等基础设施和新型基础设施，不得用于土地储备和弥补地方财政收支缺口等。同时，多维度激发社会资本参与地方政府专项债项目，发挥各类资金合力推动形成高质量发展的新局面。探索通过公共工程项目建立政府资金与社会资本有效融合的机制，促使社会资本积极参与公共投资活动的努力从未停止。用改革的举措、市场的办法，发挥专项债“四两拨千斤”作用，吸引更多社会资本投入，支持民营企业投资将成为未来一段时间的工作重点。
以保运转为目标的常态化财政直达资金
财政体制是财政政策传导的重要渠道之一。在1994年分税制财税体制改革基础上，常态化财政直达资金机制成为财政体制改革和财政政策传导的新途径。具体来看，财政直达资金是一种直接对准基层——主要是市县两级，以快速解决基层“三保”难题为目标的新的财政资金运行办法。财政直达资金是我国应对疫情冲击、创新宏观调控的重大体制机制设计。为了实现统筹发展与安全、稳定经济社会运行的战略目标，财政直达资金规模不断扩大，运行效率逐渐提升。2021年的财政直达资金在第二季度开始便拨付完成计划直达资金总额的85%（2.2万亿元），较2020年1.7万亿元的规模更大、拨付速度也更快。2022年，在第二季度经济下行压力加大的复杂局面下，财政前期准备充分，截至2022年4月已下达直达资金2.6万亿元，其中超过2.2万亿元已直达资金使用单位。过去两年的财政资金直达机制运行表明，构建常态化中央财政资金直达基层的体制机制，不仅能有效缓解基层财力困难、助力完成积极财政政策目标任务，而且有利于优化现行财政管理格局、理顺中央和地方财政关系。从财政政策传导角度看，财政直达资金突出了效率提升和直接起效两个特点。
以促改革为目标的组合式税费支持政策
供给侧结构性改革下的大规模减税降费不断升级。这令财政政策覆盖范围逐步扩大、力度迅速加强、作用方式更加多样。从覆盖范围看，2022年，小规模纳税人“六税两费”减征政策进一步扩展至小型微利企业和个体工商户；从实施力度看，“十三五”时期，我国累计减税降费超过了7.6万亿元，其中减税4.7万亿元，降费2.9万亿元。2021年是“十四五”开局第一年，当年减税降费规模超过1.1万亿元；2022年，截至7月20日，合计新增减税降费及退税缓税缓费超3万亿元，已经超过年初计划的2.64万亿元。从作用方式看，除了保持年均1万亿元左右规模的减税降费力度，增值税留抵退税成为新的税费支持政策重点。2022年已有20005亿元增值税留抵退税款退到纳税人账户，超过上年全年退税规模的3倍。同时，缓交税费也是帮助企业渡过难关的重要办法。2022年上半年，累计办理缓税缓费5533亿元，其中，继续实施制造业中小微企业缓缴政策，办理缓缴税费5257亿元；4至6月为受疫情影响较大的困难行业和中小微企业办理缓缴社保费276亿元。上述创新宏观调控方式下的财政政策举措为改革提供了新的启示。一是逆周期调节和结构性改革同时推进。制造业、小微企业和个体工商户等市场主体受益于有力度、多样化的税费支持政策。二是财政政策更加注重落地实施。政策传导不再简单观察增长率和利润率等结果性指标，而是从源头入手直接回应市场需求、解决市场主体生存发展中的实际困难。
财政政策多层面传达的优化建议
一是财政政策稳增长和调结构目标设定可以更加灵活。这不仅可以从理论上丰富传统财政政策以结构性政策为主的论断，而且能够更加充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。二是稳就业的财政政策传导仍有拓展空间，需要更加关注社会中个体的福利变化。财政政策在帮助市场主体和个人方面仍处于经济层面。而如果能在社会福利层面实施多样化财政政策传导，可能更有助于提升复杂经济环境下个人的抵御风险能力。三是稳投资的财政政策要预先评估不同项目的经济社会属性，厘清政府与市场关系，尽可能发挥市场机制在供需两端的优势。供给侧继续积极吸引社会资本参与，需求端要及时防范项目风险向财政金融风险传导。四是将保运转的财政直达资金与省以下财政体制改革紧密衔接。财政直达资金具备财政政策体制内传导的特征，也是当前省以下财政体制改革高度关联的内容。在各方对财政政策期望不断攀升的情况下，以财政直达资金管理经验，配合省以下财政体制改革推进，将有助于从体制上构建有利于财政政策传导的高效运行机制。五是促改革的组合式税费支持政策应充分考虑各级政府财力可持续性。应将政府财政空间和债务可承受能力作为未来税费减免决策的重要依据，确保政策可持续和财政安全。■
[本文系作者个人观点，同时是国家自然科学基金项目“积极财政政策松弛地方政府借款约束的理论机制、趋势预测及管控策略”（项目编号：71973149）的阶段性成果之一]
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