《巴黎协定》实施细则如期达成开启全球气候行动合作新局面

气候变化深刻影响地球生态环境，是21世纪人类面临的最重要挑战之气气候变化深刻影响地球生态环境，是21世纪人类面临的最重要挑战一。当地时间2018年12月15日深夜，《巴黎协定》实施细则如期达成，开启全球气候行动合作新局面。中国对《巴黎协定》及其实施细则的达成发挥了关键作用，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者和引领者。从1992年《联合国气候变化框架公约》通过至今，国际气候治理不断发展演变气候外交，走过了20多年的风雨历程。在中国参与气候变化国际合作的征程中，外交战线几代人为之不懈努力。本刊特采访了外交部负责气候变化谈判的历任代表，让我们跟随这些亲历者近距离地去观察和了解这段历史。

当地时间2018年12月15日，联合国气候大会在波兰卡托维兹闭幕。备受关注的《巴黎协定》实施细则在此次大会最后一刻得以通过。前排左四为中国气候变化事务特别代表解振华。

国际气候治理建章立制，中国推动国际合作应对挑战

20世纪八九十年代，国际社会对环境与发展问题日益关注和重视，气候治理提上议程。1990年联大授权谈判制定国际气候公约。1992年国际社会达成《联合国气候变化框架公约》。由于公约是框架性质的，没有对各国行动提出具体义务和要求。1995年公约第一次缔约方会议（COP1）授权谈判制定一项有法律约束力的文书，为发达国家确立2000年后具体减排义务。1997年公约COP3在日本京都举行，会议达成了《京都议定书》。

孙林（曾任外交部条法司司长，是中国最早参与公约谈判的代表团团长，并曾在联合国环境规划署任职）：

《联合国气候变化框架公约》确立了国际合作应对气候变化的目标、原则和机制框架，奠定了全球气候治理的法律基础，有人称之为“气候宪法”。中国对谈判前期准备以及公约谈判都积极参与并做出重要贡献。我们在谈判最初就提出了完整的公约草案提案，这在中国参与国际公约谈判史上还是首次，为我们后来能在公约谈判过程中发挥积极建设性作用奠定了重要基础。我们在中方提案中列有一条关于公约原则的单独条款，包括环境与经济协调发展、公平、共同但有区别的责任、各自能力等。在后来的实际谈判中，我们与77国集团和其他国家一起，将这些重要原则纳入公约并得到全面体现气候外交，维护了发展中国家的合法权益，共同努力制定了一个好的框架公约。这些原则一直指导着发展中国家与发达国家在气候变化领域磋商与谈判，促成合作共赢，其理念还深刻影响到环境与发展领域的其他条约。

公约在1992年巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议期间开放签署。当时我们派出了自恢复联合国合法席位以来规模最大的代表团出席里约会议。我有幸见证了时任国务院总理李鹏代表中国签署公约。同年我们就批准了公约，成为首批缔约方。

中国在公约谈判制定中的建设性努力和贡献受到各方赞誉。我随后还应聘从中国政府借调到联合国环境规划署工作，负责环境法方面的工作，继续推动在可持续发展基础上的各国环境保护工作和国际合作，保护全球环境。

刘振民（现任联合国主管经社事务的副秘书长，曾任外交部条法司司长、部长助理、副部长、中国驻纽约联合国代表团大使和副代表、中国驻日内瓦联合国代表团大使和常驻代表等）：

1997年达成的《京都议定书》为发达国家规定了有法律约束力的量化减排指标，是公约框架下的第一项重要成果，是全球进入温室气体减排时代并采取具体行动的开始。议定书制定过程中，我们与77国集团坚定维护发展中国家利益，确保议定书符合公约确立的“共同但有区别的责任”原则。当时美国等西方国家要求发展中国家自愿承诺减排，遭到发展中国家反对。最终议定书为发达国家设定了2008至2012年间六种温室气体的整体减排和国别减排指标，没有为发展中国家规定减排或限排义务。但由于议定书采取的是“自上而下”的治理模式，是一种相对强势的制度安排，故后来生效艰难以及参与性不够也与此有关。当时美国作为全球头号排放大国在达成协议时曾接受议定书，但后来又拒绝参加。由于议定书设定的生效条件比较严苛，又由于美国的缺席，议定书在通过后又延宕了八年才生效。

从1996年起，我在不同年代以不同身份参与了气候变化谈判，包括《巴黎协定》，可以说见证了全球气候变化治理的发展历程。议定书第12条设立的“清洁发展机制”允许发达国家在发展中国家通过项目合作开展减排行动，既帮助发达国家履行义务，也帮助发展中国家实现可持续发展。一大批合作项目落地生根，开启了全球减排合作的成功实践。总体而言，议定书是偏理想主义的，“自上而下”的减排模式有其历史局限性，但议定书仍然对推进全球气候治理发挥了重要作用。随着国际力量对比和排放格局的变化，国际气候治理在不断发展演变，国际社会也在新的历史条件下进行新的探索，国际合作应对气候变化的征程仍然任重道远。总的看，中国在全球气候治理中扮演越来越重要角色，发挥的作用也越来越大。

时任外交部副部长刘振民（左侧中手持话筒者）在2015年气候变化巴黎大会期间接受中外媒体联合采访。

国际气候治理发展演变，中国地位和作用越来越重要

2005年《京都议定书》第一次缔约方会议启动了议定书第二承诺期谈判，讨论发达国家2012年后的减排指标。由于发展中国家温室气体排放增长迅速，发达国家要求启动一个为所有国家确立减排义务的谈判进程。2007年缔约方会议通过“巴厘路线图”，启动“双轨”谈判进程：一是谈判确定议定书下发达国家缔约方进一步减排指标，二是就加强公约全面有效和可持续实施展开谈判，即加强公约所有缔约方的行动。两项谈判都应在2009年哥本哈根会议上完成。

于庆泰（外交部首任气候变化谈判特别代表，曾任中国驻坦桑尼亚、捷克、芬兰大使）：

2009年是气候变化谈判的“大年”。先是联合国召开气候峰会，时任国家主席胡锦涛出席。年底又在哥本哈根举行缔约方会议，时任国务院总理温家宝出席。两位国家领导人同一年间分别出席同一议题的国际会议，这是以前从没有过的。哥本哈根会议是一次规模空前的会议，有120多位国家元首和政府首脑出席，5万多人参会；也是一次激烈较量、备受争议的会议。会前国际社会对会议的期待很高，但是国际谈判的氛围不是很好。受到金融危机影响的发达国家想转嫁自身责任，极力压发展中大国共同减排，双方分歧和矛盾突出,其焦点是要不要坚持公约确立的“共同但有区别的责任”原则。中国快速发展成为排放大国和第二大经济体，成为发达国家的重点施压对象，自身发展权益受到严峻挑战。温家宝总理在哥本哈根展开密集外交斡旋，在最后危急时刻，与印度、巴西、南非和美国共同推动达成了一项没有法律约束力的政治共识——《哥本哈根协议》，避免了会议无果而终的局面。哥本哈根会议未能如期完成谈判任务，但气候变化谈判还是向前推进了。

在此期间，中国国内低碳发展也提上了日程。2003年中央提出科学发展观并将其作为执政理念。2006年中国主动提出了第一个自愿减排目标，即2010年单位GDP能耗要比2005年下降20%左右。2009年又提出到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40％〜45%。一般来说，发达国家在人均GDP4万至5万美元时，大体上排放会比较平缓，有些国家开始下降，有些国家还在增长。中国在人均GDP仅有4000美元时就开展减排行动并提出了碳强度下降的目标。此外，还制定了应对气候变化的国家方案，是发展中国家里第一个提出的，在国际社会上产生了很大反响，也带动了其他发展中国家自主适当减排行动的提出，这是后来“巴厘路线图”双轨谈判进程能够成为可能的重要基础。2007年中国成立了国家应对气候变化和节能减排工作领导小组，组长是国务院总理。也是在同年，外交部设立了应对气候变化对外工作领导小组，并设立气候变化谈判特别代表。我有幸成为第一任特别代表。

黄惠康（外交部第二任气候变化谈判特别代表，曾任条法司司长，驻马来西亚大使）：

2010年墨西哥坎昆会议是在气候变化谈判陷入低谷后的一次“重整旗鼓”。坎昆会议上各方吸取哥本哈根会议教训，更加注重以公开透明、广泛参与、先易后难、循序渐进的方式来推进谈判，谈判气氛趋于务实理性。会议在《哥本哈根协议》的政治共识基础上就推进“巴厘路线图”双轨谈判做出进一步安排，一定程度上消除了国际社会对联合国多边进程的质疑，增强了各方对谈判前景的信心。坎昆会议前，中国还举办了天津会议。天津会议是“巴厘路线图”双轨谈判中的一次例行工作组会议，是中国第一次承办公约框架下相关会议。当时发达国家更愿意搞双轨机制外的小范围谈判，对承办工作组会议反应消极，也不愿意提供相应资金支持。发展中国家协商后认为，为确保谈判在现行双轨内进行，发展中国家应积极承办会议。就是在这种背景下，中国举办了天津会议，为年底坎昆会议取得积极成果奠定了基础。

李燕端（外交部第三任气候变化谈判特别代表，曾任驻萨摩亚大使）：

2011年德班会议和2012年多哈会议是“巴厘路线图”的收官阶段，确定了2020年前的相关安排，也开启了2020年后气候治理新机制的谈判进程。2011年德班会议授权谈判制定适用于所有缔约方的2020年后全球合作应对气候变化的制度安排，也就是后来2015年通过的《巴黎协定》。2012年多哈会议是承上启下的会议，达成了关于《京都议定书》第二承诺期的多哈修正案，为发达国家设定了2013至2020年的减排指标，结束了“巴厘路线图”谈判，同时进一步规划了关于2020年后新机制的谈判进程。中国代表团在坚持共同但有区别的责任原则的同时，也为会议最终达成共识做出了重要贡献。但遗憾的是，多哈修正案到现在仍未生效。日本、新西兰、俄罗斯拒绝参加第二承诺期，美国和加拿大因为没有批准或退出《京都议定书》所以也没参加。

国际气候治理转型进入新阶段，中国与时俱进发挥引领作用

《巴黎协定》谈判历时四年，于2015年巴黎大会上达成，是近年国际社会通过的多边条约中的一份“明星协议”，包括中国国家主席习近平在内的150多位国家领导人出席了该次大会开幕活动，盛况空前；它也是多边条约开放签署日签署国最多的、批约生效最快的国际条约之一。巴黎大会后，国际社会又经过三年谈判，并顶住美国退约带来的冲击，于2018年卡托维兹会议上达成了《巴黎协定》实施细则。

高风（外交部第四任气候变化谈判特别代表，曾任《联合国气候变化框架公约》秘书处高级法律官员）：

《巴黎协定》确定了以“国家自主贡献”为核心的“自下而上”相对宽松灵活的减排模式，是一份全面、均衡、有力度的协定，是全球气候治理史上的重要里程碑。中国对协定的达成和生效功不可没。中方展开了密集双边磋商，先后同多方共同发表气候变化联合声明，不断为多边进程凝聚共识，为巴黎大会的成功奠定了基础。协定中有不少规定就是直接来源于中美、中法在巴黎大会前就气候变化问题发表的联合声明。习近平主席、时任国务院副总理张高丽等国家领导人高度重视、靠前指挥，多次出席相关国际会议，阐述中方立场和主张，广泛做有关各方工作。中国代表团以积极建设性姿态全方位参与了各阶段各项议题谈判，推动各方弥合分歧、凝聚共识。中国充分展现了大国外交的气度和风范，中国的独特作用和重要贡献也得到了国际社会的广泛认可。协定通过后，中国又继续发挥引领作用，积极推动协定的签署、生效和实施。张高丽副总理出席了2016年4月协定签署仪式并代表中国签署了协定。同年9月G20杭州峰会期间习近平主席联同美国总统共同向联合国秘书长交存了参加协定的法律文书，为协定生效注入政治推动力。这也是近年来我国国家元首首次亲自交存条约批准书。中美交存后其他国家批约速度大幅提升，协定当年就生效了，大大超过了原先预期。在全球气候治理领域，中国逐步走向世界舞台的中央，这既是国际社会对中国的期待，也是中国外交积极谋划和主动作为的结果。

我长期工作在气候变化国际谈判的一线。在我担任特别代表的几年里，我们思考最多的、说的最多的是“应对气候变化不是‘别人要我做’，而是‘我要做’”。中国国内加快发展转型和生态文明建设的进程与全球推进气候和环境治理的进程基本上是契合的、相互促进的。无论在国际还是国内，绿色低碳、可持续发展已经成为共识，并且在不断凝聚力量。

苟海波（外交部第五任气候变化谈判特别代表，曾任驻荷兰使馆法律参赞）：

《巴黎协定》初步构建了2020年后应对气候变化国际机制的整体框架，解决了国际气候治理的格局性问题。2018年卡托维兹会议上通过的实施细则则为协定实施提供了可操作的具体规范，维护了各方对气候治理多边进程的信心，巩固了全球向绿色低碳转型的势头。回顾这三年的历程，中国作为负责任大国，继续发挥中流砥柱和引领作用，在美国宣布退约的情况下，同其他各方一道，坚定支持和维护多边进程，为全球气候治理稳盘固局；建设性参与谈判进程，多次提交中国方案，在卡托维兹会议展开穿梭外交，积极“搭桥”推动各方相向而行；积极参与“塔拉诺阿”促进性对话，并推动G20等治理平台为气候变化谈判进程注入政治推动力。

中共十九大报告指出，中国“引导气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者和引领者”。可以说，今天的局面和成就是历史发展的必然结果。建国70年来，中国经历了从站起来到富起来再到强起来的过程，我们对于自身发展和与世界关系的认识也在不断深化。中国提出建设生态文明和构建人类命运共同体，这是中国的时代主张和理想追求。展望未来，我们会继续为推动建设美丽中国和美丽世界而不懈努力。气候领域也是中国参与全球治理的缩影。习主席指出，中国始终做“世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”。随着中国的改革深化、国力提升、能力增强和理念发展，相信我们能够在推动国际治理方面发挥更加积极的建设性作用，为人类社会发展做出更大贡献。

（本文刊登在《世界知识》2019年5期。本文责编：罗洁）