导读 · 2023.02.02
据美国航天局今年1月中旬发布的报告显示，2022年与2015年并列为自1880年有气象记录以来的第五热的年份。2022年全球气温比19世纪末的平均气温高约1.11℃。数据显示，人类活动导致的全球温室气体排放量在2020年因新冠疫情短暂下降后，已开始反弹，全球气候变暖趋势不容乐观。
面对持续恶化的气候问题，去年11月20日，联合国气候变化沙姆沙伊赫大会（COP27）在全球通货膨胀和经济危机中落幕，峰会上各国达成了有限共识，但无助于全球温控目标的达成。会后被广泛宣扬的“损失与损害”基金的确立，实质上仅仅是形式，暂无任何实际行动方案。
本报告认为，全球气候治理朝着“脱实向虚”的方向发展。出现这种状态的原因有二：一方面是气候治理的“政治化”，体现在西方绿色力量在全球气候治理和谈判中发挥的作用；另一方面是气候治理的“道德化”，体现在气候议题将更加关注“公正转型”与“下一代”等问题。在这种情况下，中国的气候外交要“虚实并举”，在明确不把气候问题政治化的原则下，在“实”的气候外交中充分全面地把中国的故事数据化和案例化；而在“虚”的气候外交中可以利用道家和儒家伦理对接西方“道德化”，突出道家和儒家伦理中“天人合一”的普世价值，以气候问题为抓手摆脱西方对中国价值观的封锁和孤立。
实质上的倒退
在埃及沙姆沙伊赫举办的第27届联合国气候变化峰会（以下简称COP27）于2022年11月20日达成所谓“历史性”协议，使这场被誉为“属于非洲的COP”结果令人失望——谈判达成的协议不仅止步不前，还有倒退的迹象。特别是对发展中国家来说，两项核心诉求均有倒退迹象，包括更进一步的全球温室气体减排承诺和气候资金的兑现[1]。
在埃及举办的第27届联合国气候变化峰会
（图源：路透社）
首先，1.5℃温控难以兑现。
峰会达成的最后决议文件称，到2030年，将全球变暖控制在比工业化前水平高1.5℃的范围内，需要“快速、深入和持续地减少温室气体排放”。然而当前全球平均气温已经至少上升了1.1℃。联合国最近的一份报告得出结论称，按照目前的政策和进度，到2100年全球气温将上升2.7℃[2]。
尽管各国都认识到减排的紧迫性，但如果比较峰会前后两届的草案文本，就可见减排计划进展极为有限。这份决议文件与格拉斯哥气候协定的文本相比，有对能源部分的表述相当于一进一退，在“逐步减少”（phase-down）的表述上变为“逐步淘汰”（phase-out）未采用捕集与封存措施的煤电，这是进一步；但在逐步淘汰化石燃料补贴中增加了一个“合理说明（rationalize）” 低效的化石能源补贴，也是峰会向石油生产国的妥协，这又退了一步。
因俄乌战争引起的全球能源危机，让能源转型步履蹒跚。部分西方国家因为缺乏便宜的天然气，转向以煤炭与石油补足能源缺口。虽然COP26上曾大力呼吁停止对煤炭行业的公共投资，但2021年全球在化石能源产品的公共投资比2020年多出一倍（见图1）。与化石能源有直接关联的COP27参会者，从2021年的503人上升到636人，这数字仅次于阿拉伯联合酋长国的代表团，被媒体称为“化石产业游说团体在COP的爆炸性增长”[3]。
图1：82个经济体主要能源产品（煤炭、电力、天然气、石油）的公共投资及石油价格波动趋势
（图源：OECD）
其次，气候资金援助难以兑现。
2009年，发达国家同意到2020年底前每年向发展中国家提供1000亿美元的气候行动资助。后来，该承诺也成了2015年《巴黎协定》的一个重要组成部分。根据OECD（经济合作与发展组织）2021年公布的数据显示，《巴黎协定》签订以来，发达国家拿出的气候援助金额一直在增长，但都没有达到1000亿美元的承诺，而且涨幅逐年减小，2019年仅比前一年增长了2%。发达国家每年气候援助从2013年的524亿美元增长到了2019年的796亿美元，与1000亿美元的目标还差超20%的距离（如图2）。然而，即便这1000亿美元的承诺得到兑现，也只是欠发达国家应对气候变化所需资金的一小部分，按照当前发达国家的履约情况来看，几乎不可能再进一步增加援助资金了。
图2：2013-2019年，发达国家为发展中国家提供气候资金（十亿美元）
（图源：OECD）
形式上的“进步”
首先，没有实施方案的“损失和损害”基金(“Loss and Damage” Fund）只是形式上的进展。
非洲的二氧化碳排放量仅占全球不到4%，却极易受到气候危机的影响[4]。同样的情况对南美洲和太平洋岛国来说是一样的。从道义上讲，这些中低收入国家不应该为已经实现了工业化的高收入国家承担气候风险和威胁。早在1991年，太平洋岛国瓦努阿图（Vanuatu）首次提出设立国际保险基金的想法，以补偿小岛屿发展中国家因海平面上升所造成的影响。自那以后，发展中国家在气候谈判中不断施压，但是一直没有进展。就在COP27上，这项诉求有了形式上的“进展”。
COP27达成了“损失和损害”基金以补偿发展中国家因气候变化造成的损失和损害。大会称“这是朝着正确方向迈出的一步，受到了发展中国家的鼓舞和支持”。但具体可执行方案，即赔偿如何执行被推迟到2023年的COP28上讨论。至于资金流有多大、谁支付，以及最关键问题——谁来控制和管理这些资金，各方均没有达成一致，声明也未涉及。另外，由于“损失与损害”尚无明确的官方定义，因此用于支持此项议题的资金和用于支持人道主义援助的资金之间也无明显界限：援助主要是对事件的反应，且更聚焦资金缺口并确保专项资金不会被挪用或贴上其他标签；而处理损失与损害不仅涵盖快速响应，也包括应急基金和保险等主动措施，重点关注对于脆弱社区的资源调动和支持[5]。定义的缺失所造成的影响之一就是在当前公众可及的官方财政信息中，难以对“损失和损害”的资金进行明确的标注和说明，进而使得民众或者关注此议题的机构和组织难以用相关数据和案例进行深入分析和决议。换句话说，有关“损失和损害”基金执行和监管基本难以落实。
COP27同意设立“损失和损害”基金
（图源：美联社）
其次，首个关于“公正转型”边会，各国在议题上存在较大分歧。
这次大会上，欧盟委员会和国际劳工组织（ILO）还共同主办了联合国年度气候大会上的首个“公正转型”边会（Just Transition），首次成立了“公正转型工作计划”（Just Transition Work programme）。峰会决议当日也表态对公正转型的支持，支持发展中国家在能源转型与产业转型的路上，同时顾及社会福利保障、社会沟通等面向，并同意每年召开部长圆桌会议专门就该议题进行讨论。不过，在峰会决议文本中未纳入“劳动权益”与“人权”，说明各国在“公正转型”议题上存在较大分歧，但“公正转型”的加入进一步提高了峰会的道德性，加强了ILO等组织的道德话语权。
此外，本次大会设立了首个关于“儿童和青年”的边会。
COP27首次为青年和儿童开办边会，让儿童和青年发出自己的声音，以增强他们参与气候行动的能力。边会由青年组织和运营，自主成立工作组并举办活动。这进一步凸显了全球应对气候变化的道德制高点，即为了下一代人的利益。但是气候问题的“道德化”从气候谈判的角度来看并不意味着进步。从短期来看，这种“道德化”更多会停留在舆论层面，不可避免地流于形式；长期来看，气候问题的道德化必然导致其政治化，并很可能演变成全球尺度的“左右之争”，一边是代表既得利益的保守主义，另一边则是代表新晋阶层和下一代人利益的自由主义，这种左右对立的政治化很可能将反过来阻碍气候治理的实质性进展。
全球气候治理的新局面：“脱实向虚”
（一）为什么“脱实”：现实倒逼下的逃避
首先，俄乌战争引发能源危机的影响。
俄乌战争导致俄罗斯输送到欧洲的天然气管道损坏，促使欧洲多国短期内扩大国内化石燃料储备。这意味着石油和天然气生产国的影响力越来越大。
而且，受俄乌战争影响，欧盟天然气碳排放量下降了10%。然而，欧盟以煤炭替换天然气后消耗了更多能源，导致煤炭的碳排放量增加了6.7%[6]。各个国家脱碳减排的力度无法抵消不断上升的全球总排放量，这一点在经过淡化的峰会决议文本中得到了反映。文本中加入了促进“低排放和可再生能源”的条款，尽管峰会追求的是“零排放”，但用的却是“低排放”的字眼，体现了峰会对欧洲能源危机的妥协，更准确地说是对天然气的认可，尽管天然气比石油和煤炭更清洁中国气候外交动力，但仍然是化石燃料。世界各国领导人忙于处理不断攀升的能源价格和高昂的生活成本，更不愿意在淘汰化石燃料问题上采取大胆行动。
其次，全球通货膨胀和经济危机的影响。
2023年1月，世界银行最新的综合研究报告《全球经济衰退迫在眉睫》显示，随着各国央行纷纷加息应对通胀，2023年世界可能走向全球性经济衰退。
国际货币基金组织（IMF）在去年10月发布的《世界经济展望》报告显示，全球通胀将从2021年的4.7%上升到2022年的8.8%，但2023年和2024年将分别降至6.5%和4.1%[7]。同时，全球经济活动普遍放缓且比预期更为严重，通胀处于几十年来的最高水平。各国面临着生活成本危机，多数地区的金融环境不断收紧，再加上俄乌战争和新冠毒株持续变异扩撒——这些都抬升了经济前景的风险。
（二）为什么“向虚”：气候问题的“政治化”和“道德化”
第一，气候问题的“政治化”，西方“绿党”影响政策走向。
欧盟在气候问题政治议程的设定和发展中扮演关键角色，主要体现在以下两个方面：在欧盟内部，欧洲的绿党主张提高欧洲机制的民主性和透明性，包括强化欧洲议会的权力、监督欧盟委员会的法令起草过程等；在全球尺度，在历次国际气候谈判中，欧盟都倡导以一种“规范性力量”建立气候变化机制。
德国的绿党是西方政治中不可小觑的一股左翼力量，直接影响着德国的内政和对外政策制定。在气候变化与环境保护方面，德国绿党希望与中国开展建设性对话，同时强调应对气候变化不能以牺牲第三国或“人权和公民权利”为代价。在德国与中国开展的建设性合作中，德国联合政府十分关心与中国共同在生态保护、气候变化、碳中和等全球性议题的合作，这也是绿党领导人强调“不能与中国切断联系”的根本原因。应对气候变化和生态保护等议题将是德国政府开启中德进一步合作的突破口。
德国绿党联席领袖之一Annalena Baerbock
（图源：路透社）
美国在气候议题上的“政治化”也非常突出，两党对于气候问题的态度几乎截然相反。共和党的特朗普曾经带领美国退出《巴黎协定》，而后民主党的拜登则在上任后让美国重回该协定，两年后美国大选可能的易主或许又会使美国再次退出。在美国，气候议题的“政治化”不仅仅体现在国内，也体现在其外交政策上，这在《削减通胀法案》（the Inflation Reduction Act of 2022）中充分体现了出来[8]。
2022年8月生效的总计约7400亿美元的《削减通胀法案》分两部分，“开源节流”和“调水”，目的是要减轻通货膨胀水平和缓解气候变暖。有关气候政策的内容体现在“调水”这部分，即将4330亿美元资金分配至以气候变化措施为主的各领域，最终7400亿美元收入中富余的约3000亿美元即为减少的政府赤字。为了在2030年实现相比2005年减少40%碳排放的目标，3690亿美元被调度至用于改善“能源安全与气候变化”。也就是说将大力发展新能源产业和更加注重能源安全。鉴于美国政坛政治利益和意识形态高于气候变化议题，拜登政府急于在气候变化问题上谋求全球领导权的战略。该法案本身在美国两院极化政治中施行将充满不确定性和风险。
第二，气候问题的“道德化”，公正问题凸显。
在全球气候问题“道德化”过程中，公正转型与下一代的问题越来越引人关注。由于程序不公、权利义务不对称等现象广泛存在，阻碍了可持续发展目标的实现。
COP26公正转型宣言的出现，让公正转型一词能见度提升。公正转型可以追溯到1970年代的劳工运动，当时美国和其他国家开始认真监管污染产业，同时认识到依赖这些产业维持生计的“人”和“社区”遭受的打击。2018年，“公正转型”从地方的劳工运动发展成为全球范围的运动，在波兰煤炭城卡托维兹举行的COP24上，世界各国政府通过了《西里西亚团结和公正转型宣言》（Solidarity and Just Transition Silesia Declaration），指出“创造优质工作以及优质工作对于确保公众支持长期减排和气候韧性发展、并使各国能够实现《巴黎协定》的长期目标来说非常关键[9]。”
表1：“公正转型”发展时间表
制图：IIA学术编辑组
中国应如何进行气候外交：虚实并举
第一，气候外交的原则是去政治化。
在西方世界，甚至全球范围内，气候问题的政治化似乎是不可避免的。正如过去和现在西方主导的民主、自由等普世价值一样，气候问题也会成为一种价值观被政治化。如今，西方正是在利用这些普世价值的政治化不断地打压中国、干涉中国内政，并在全球范围内营造一种西方与中国的对立局面，即所谓的民主对“专制”、自由对“封闭”。在这样的西方话语体系中，我们的话语是非常无力的，很难在西方主流舆论中被认真聆听。
瑞典环保少女格蕾塔·桑伯格
含泪斥各国领袖不作为
（图源：香港01）
面对不友好的外部环境，在对待气候问题、开展气候外交上，我们应该改变思路，避免把气候问题政治化，外交的重点应该放在不做什么和不说什么上。
一方面，我们主观上不能把气候作为一种外交工具。例如，去年美国前众议院议长佩洛西窜访台湾，反制措施中最后一条就是“暂停中美气候变化商谈”。佩洛西窜访台湾是一个非常严重的政治和外交事件，是美国企图以台制华、制造两岸冲突的又一次严重挑衅，我们必须坚决予以反制。但是，采用什么手段进行反制需要我们进一步思考，特别是涉及气候问题这种典型的全球公共品。从这件事情来看，将“暂停中美气候变化商谈”作为反制措施似乎对美国没有发挥太大的作用，相反造成了西方世界的种种担忧，即中国未来也会将台湾问题与其他全球公共议题挂钩。将经济贸易军事等议题政治化和意识形态化是美国和西方常用的手段，但这些做法已经开始被国际社会和绝大部分国家所不齿，也已经在行动上表达出了各种不配合。
因此，对于中国而言，面对全球气候治理这种具有明显全球公共品特征的议题，应该坚决避免政治化操作，更不应该将其工具化，作为外交手段来应用。我们应该要像坚持“不干预他国内政”那样在外交实践中坚持不把气候问题视为外交工具。
另一方面，要让别人相信我们没有将气候问题当作外交工具。可以说这是对于我们气候外交最大的挑战，因为西方主流媒体长期负面宣传下的结果在短期内是很难改变的。因此，在气候外交上，我们要调整宣传的方式，特别是要区分对内和对外的话语。需要保持“战战兢兢、如履薄冰”的心态，避免因党政的过度宣传给西方国家留下政治化和意识形态化的空间。
第二，气候外交的手段要“虚实并举”。
在俄乌战争、通货膨胀和经济衰退等多重危机下，全球气候治理出现了“脱实向虚”的趋势。这种变化会持续多久可能取决于全球应对其他危机的时间和效果，但是应对气候变化和减少碳排放的大方向是不可逆的中国气候外交动力，这也意味着我们的气候外交应该做到“虚实并举”，不仅要讲好中国气候治理实践的故事，而且要讲好我们与西方世界共同的绿色低碳价值。
首先，要做好“实的”气候外交，就要将中国故事数据化和案例化。
对于中国气候治理实践的各种案例，无论是成功的还是失败的，都是我们气候外交的关键素材，我们应该将这些素材数据化和案例化，并通过合适的组织在合适的场合呈现出来。我们认为关键在于把握住以下两个问题：第一是讲什么，第二是谁来讲。讲什么？我们要讲述的气候治理故事应该充分体现多元化，除了气候治理主体的多元化，还应该充分体现气候治理领域的多元化，这些多元化本质上就是我们中国故事的特征和优势。值得特别强调的一点是，也是我们过去相对避讳的问题，我们不仅仅要讲述成功的案例，更要讲述失败的经验，要在气候外交中体现中国的立体性，以此改变西方世界对中国的刻板印象，也反过来提高中国故事的可信度和公信力。
谁来讲？这是非常关键的问题，因为这将直接影响到中国故事本身的影响力。西方社会以及他们影响的全球各地在二战以来逐渐形成了一种反权威的固化思维，对自上而下的信息有一种天然的抗拒。这与我们的文化和政治社会传统截然相反。但是，简单地以文化和社会差异来强调我们与西方的不同无法增进双方的互相理解。因此，我们需要从西方的视角重新审视我们的外交策略，特别是目前全世界共同面临的气候变化这一新的课题。我们可以尝试开辟一条自下而上的宣传路径，即通过NGOs、企业、学界和地方政府来讲述中国的气候治理故事。以NGOs为例，经过我们的调研发现，很多本土和境外的NGOs已经在中国开展了很多环境保护和应对气候变化的工作，这些都可以成为他们对外讲述的故事，这些故事也更容易被世界各地方理解和接收。
其次，对于“虚的”气候外交，可以用道家和儒家伦理对接西方“道德化”。
气候问题本身是一个科学问题，由此产生的应对气候变化这一议题则更多是一个经济问题、技术问题和社会问题。如今，随着对应对气候变化议题讨论的逐步深入，“公正”和“下一代”逐渐成为国际社会关注的焦点，或者说已经成为开展应对气候变化实践的基本前提，气候问题已经慢慢成为一个道德问题，甚至是宗教问题。这是非常值得我们关注的趋势。一直以来，一旦涉及到价值观，似乎我们就与西方存在着不可弥合的鸿沟。但是在应对气候变化，推进绿色低碳可持续发展上，我们的儒家文化事实上与西方如今倡导的公正转型和可持续发展具有相同的内核。
应对气候变化问题本质上是探讨人与自然/地球的平衡发展问题，这本身就是道家和儒家讨论的基本性问题，即天人关系问题。道家和儒家历来主张“天人合一”，不将人和自然看作二元对立的主体，强调人可以通过认识世界的客观规律来追求人与自然的和谐统一。道家主张自然和人类合而为一，人类也是自然的一部分，人类没有权利破坏自然。儒家尊重和敬畏大自然的规律，同时也肯定人认识世界、而非改造世界的主观能动性。儒家的“中庸之道”在人与自然的关系中表现为一种节制思想和观念，即基于“取之有度，用之有节”的一种看似朴素实则科学的生态伦理观。儒家要求人类以爱护和珍惜自然资源和环境为前提，有节制地开发和使用，以维持世间万物的生生不息和人类的可持续利用。儒家提倡的天人合一和节制道德与如今西方社会盛行的“基于自然的解决方案”是一脉相承的。
以道家和儒家伦理作为核心价值观对接当前气候问题的“道德化”从理论上是可行的。但是，在实际的气候外交中，需要注意的是，我们应该尽可能避免强调道家和儒家伦理的中国特色，而应该突出道家和儒家伦理中各种观点的普世价值，特别是大儒家文化圈对儒家伦理的共同认知和理解。共同提倡基于儒家伦理的绿色低碳价值，并与西方核心价值对接，以气候问题为抓手，真正意义上摆脱西方对中国的价值封锁和孤立。
注释：
[1]Roadmap to US$100 Billion.
[2]政府间气候变化专门委员会The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)
[3]台湾环境资讯协会，“气候大会的终极困境：戒不掉的化石能源与缓慢的能源转型”，2022年12月6日发布于雅虎新闻。
[4]中华人民共和国常驻联合国代表团，“戴兵大使在安理会‘非洲气候与安全’辩论会上的发言，发布于2022年10月12日，
[5]Maslin Mark, Parikh Priti, Taylor Richard, Chin-Yee Simon , “COP27 will be remembered as a failure – here’s what went wrong”. Published on November 21, 2022. The Conversation.
[6]European Parliament's Committee on the Environment, Public Health and Food Safety (ENVI)，
“The COP27 Climate Change Conference Status of climate negotiations and issues at stake”.
(2022)733989_EN.pdf
[7]国际货币基金组织，《世界经济展望》，“应对生活成本危机”，2022年10月。
[8]美国国税局(IRS).
[9]MakowerJoel (2021). "Just transition' is the new ‘net zero." Greenbiz.
本文作者
黄紫蓝：香港中文大学（深圳）国际事务研究院研究助理。
黄平：香港中文大学（深圳）国际事务研究院副研究员，科技创新与可持续发展研究中心主任，高级公共管理研修项目中心学术主任。
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编辑 | 袁浩延
审核 | 冯箫凝
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